Estados unidos cap e sistema de comércio

Obama acaba de criar um programa de limitação e comércio de carbono.

Enquanto a administração Obama aprimorava suas novas e históricas regras climáticas que afetavam as usinas de energia, ela começou a pensar em eletricidade de forma mais ampla. Foi uma mudança de perspectiva que, no final, pode produzir o mais novo sistema do país para o comércio de poluição.

Em vez de olhar apenas como cada estado poderia reduzir a poluição de seu setor elétrico, os novos limites de dióxido de carbono da Agência de Proteção Ambiental dos EUA enfatizam a cooperação interestadual.

Essa cooperação será possível, a EPA percebeu quando revisou milhões de comentários públicos sobre o projeto do plano, em parte por meio da natureza regional das redes elétricas do país. O Plano de Energia Limpa da EPA, finalizado na segunda-feira, prevê uma nação na qual redes elétricas interestaduais sirvam como backbones para energia renovável e comércio de poluição e um programa de carbono-e-comércio de carbono.

Os Estados onde mais energia limpa está sendo produzida do que o exigido pelo Plano de Energia Limpa poderiam, nos próximos anos, vender suas realizações de superávit para estados mais atrasados. As novas regras criam um sistema no qual esses negócios podem ser feitos sem qualquer necessidade de acordos interestaduais especiais.

"É uma ótima notícia, para dizer o mínimo", O economista do Fundo de Defesa Ambiental, Gernot Wagner, disse. "Colocar um preço nas emissões de carbono via cap and trade está entre as melhores maneiras possíveis de reduzir as emissões de maneira rápida e barata".

A Europa utiliza um programa de limitação e comércio para manter a poluição do dióxido de carbono dentro dos níveis exigidos pelos acordos internacionais. Dois programas de limite e comércio também operam nos EUA, e os estados estão considerando criar mais. Obama foi eleito para seu primeiro mandato prometendo introduzir um programa de limitação e comércio para combater a mudança climática, mas ele não conseguiu apoio suficiente do Congresso.

O esboço das novas regras, publicado há um ano, listou a colaboração interestadual como uma possível ferramenta para alcançar a conformidade. uma opção que interessou a maioria dos estados. A versão final promove isso. Encoraja os estados a aderirem a um programa de limitação e comércio existente ou a desenvolverem a sua própria abordagem baseada em negociação para as reduções de poluição.

"A mudança mais marcante, pelo que vi, é o grau em que os sistemas de cap-and-trade em nível estadual e multiestadual são agora explicitamente encorajados", disse. O professor de economia ambiental da Universidade de Harvard, Robert Stavins, disse.

O Plano de Energia Limpa cria efectivamente um novo programa nacional de limitação e comércio, permitindo aos estados comercializar créditos de poluição entre si & mdash; sem estabelecer acordos interestaduais especiais de antemão.

Os estados que deixarem de produzir seus próprios planos para cumprir o Plano de Energia Limpa podem ser forçados pelo governo federal a tal programa.

Sob uma proposta que acompanha a regra de segunda-feira, o governo federal pressionaria os estados "que não submetem um plano aprovável". para cumprir as novas regras em um programa de negociação.

"Considerando que a regra proposta era virtualmente silenciosa quanto ao comércio, a regra final a encoraja explicitamente". e faz provisões para isso, & rdquo; Stavins disse.

No rascunho do ano passado, a EPA anunciou de forma controversa que alguns estados seriam obrigados a fazer cortes muito maiores do que outros. Isso foi baseado em cálculos opacos de estados & rsquo; potenciais para fazer esses cortes. Essas diferenças foram reduzidas na regra final, publicada segunda-feira.

As mudanças obrigarão alguns estados, como Wyoming e Kentucky, a serem mais ambiciosos do que se imaginavam anteriormente. "A regra final divulgada hoje é duas vezes pior para o Kansas do que a regra proposta divulgada no verão passado", disse o governador do Kansas, Sam Brownback, à AP.

Dave Johnson, usina elétrica movida a carvão, no centro de Wyoming.

Mas também diminuiu as exigências em alguns estados, como a Califórnia, que serve como um centro de energia limpa para a região. As próprias regras estaduais da Califórnia para reduzir a poluição por gases do efeito estufa são mais rigorosas e abrangentes do que a nova regra federal.

Alguns dos maiores poluidores, incluindo o Texas e Ohio, serão obrigados a fazer as maiores reduções nas taxas de poluição sob a nova regra. Nova Jersey, Califórnia e seis estados menores terão permissão para aumentar a quantidade de poluição que produzem em 2030, em comparação com 2012, à medida que suas populações aumentam.

& ldquo; Abrimos para que possamos analisar a capacidade de energias renováveis ​​e gás natural em todas as regiões & mdash; uma área muito mais ampla, & rdquo; A principal autoridade de qualidade do ar da EPA, Janet McCabe, disse a repórteres na segunda-feira durante um telefonema. & ldquo; Isso significa que há mais oportunidades de mudar para gás natural e renováveis ​​mais limpos em todo o setor. & rdquo;

Com três exceções, espera-se que todos os estados dos EUA diminuam a quantidade de poluição que liberam para cada megawatt-hora de eletricidade gerada até 2030.

O outro lado da nova abordagem da EPA é que os dois estados que não têm conexões de rede com quaisquer outros & mdash; Havaí e Alasca & mdash; foram colocados no EPA "muito difícil"; cesta. Eles foram excluídos da regra final por completo.

& ldquo; o Alasca estará isento & rdquo; A senadora do Alasca Lisa Murkowski (R) disse ao Alaska Dispatch News na segunda-feira, depois de falar com a EPA. "Este é de longe o melhor resultado possível para o nosso estado e, portanto, uma vitória significativa".

O McCabe da EPA, no entanto, discordou dessa caracterização. & ldquo; eu não usaria o mundo isento & mdash; Eu usaria a palavra & defero; & rsquo; & rdquo; ela disse aos repórteres.

& ldquo; O Plano de Energia Limpa, como se aplica aos estados contíguos, é muito dependente da interconectividade da rede, & rdquo; McCabe disse. & ldquo; O que descobrimos foi que não sentimos que temos o tipo de dados e informações que precisamos para estimar as metas finais para o Alasca, Havaí, Guam e Porto Rico neste momento. & rdquo;

Isso significa que o Alasca e o Havaí podem eventualmente ser obrigados a cumprir a regra & mdash; embora McCabe tenha dito que não há cronogramas para isso. Vermont, entretanto, não tem usinas a carvão, e é o único estado no Lower 48 que não será diretamente afetado pelo Plano de Energia Limpa.

Alyson Kenward e Sarthak Gupta, do Climate Central, forneceram análise de dados para essa história.

O programa de limitação e comércio de emissões está funcionando bem na Califórnia.

O debate sobre a mudança climática pode parecer principalmente sobre ciência, mas é realmente impulsionado por dólares e centavos - o que será necessário para reduzir as emissões de gases de efeito estufa, e quanto isso custará? De todos os estados dos EUA, a Califórnia adotou a abordagem mais direta para resolver essas questões por meio de um programa pioneiro de limitar e negociar.

Mais de dois anos no programa - que visa reduzir as emissões globais de gases do efeito estufa do estado para os níveis de 1990 até 2020 - está funcionando muito bem, mas pode não estar fazendo tanto quanto seus maiores fãs dizem.

"Achamos que temos uma boa história para contar", diz Mary D. Nichols, presidente do California Air Resources Board, que administra o cap-and-trade.

Os leilões trimestrais de licenças de emissão do programa foram em grande parte sem problemas. O programa se encaixou, como era esperado, em outros programas de redução de emissões implementados sob AB 32, a legislação estadual de gases de efeito estufa, incluindo mandatos para fontes de combustíveis renováveis ​​para concessionárias elétricas e padrões de emissões para novos carros e caminhões.

Isso foi feito sem um impacto mensurável no crescimento econômico. O programa gerou US $ 969 milhões em receita para o estado até o final de 2014, e deve gerar US $ 2 bilhões por ano ou mais no futuro. O dinheiro deve ser gasto em esforços para reduzir as emissões de carbono.

"O que aprendemos é que um sistema de limite e comércio não vai matar a economia da Califórnia", diz Lawrence H. Goulder, economista de Stanford, que assessorou o ARB no projeto do programa. "A economia continuou a florescer".

As emissões de gases de efeito estufa do estado diminuíram desde que o cap-and-trade foi introduzido em 2013, mas "o júri está realmente certo se vimos muitas reduções causadas pelo cap-and-trade", diz James Bushnell, economista de energia. na UC Davis, que acompanha de perto o programa.

Isso é importante, porque encontrar os incentivos corretos para indústrias e consumidores reduzirem sua pegada de carbono pode ser a chave para combater a mudança climática. Todas as opções, incluindo cap-and-trade, bonés diretos e imposto sobre carbono, são controversas, embora algumas sejam politicamente mais palatáveis ​​do que outras.

O experimento de cap-and-trade da Califórnia está sendo amplamente observado porque abrange a mais ampla gama de setores de qualquer programa desse tipo na América do Norte, na maior economia do estado na região. É também, como o Gabinete do Analista Legislativo declarou em 2012, "um dos esforços regulatórios mais amplos e complexos da história do estado". Se cap-and-trade pode funcionar aqui, poderia funcionar em qualquer lugar.

"A Califórnia forneceu um sinal muito bom para outros estados e para o governo federal que reduções significativas podem ser alcançadas por meio de um sistema baseado no mercado", diz Goulder. Um aspecto positivo da prolongada experiência do estado é que "drenou parte do medo" sobre o cap-and-trade, diz Severin Borenstein, especialista em energia da Haas School of Business da UC Berkeley. Por exemplo, a indústria de petróleo e gás do estado, que no ano passado pressionou sem sucesso para adiar o prazo de 01 de janeiro de 2015 para impor regras de cap-and-trade aos fornecedores de gasolina, previu que o regulamento aumentaria os preços do gás em 16 a 76. centavos por galão.

Borenstein e outros especialistas estimaram com precisão que o aumento se aproximava de nove a dez centavos, e argumentaram que o cap-and-trade não teria sentido se a maior fonte de gases de efeito estufa, combustível de transporte, fosse deixada de fora do programa.

Para atingir as metas de nível de 1990, as emissões devem ser reduzidas em quase 16% - de 507 milhões de toneladas métricas de dióxido de carbono para 427 milhões. Todos os anos, a ARB distribui ou leiloa as permissões que cobrem o limite de emissões daquele ano, que é reduzido ano a ano, quando 2020 se aproxima. Fábricas e outras fontes de gases de efeito estufa podem comprar as permissões de que necessitam ou vender quaisquer que não precisem. A ARB proíbe os especuladores de acumular permissões - para evitar o tipo de manipulação que sujou o mercado de eletricidade do estado durante a era de desregulamentação de 2000-01 - e estabelece um preço mínimo, que aumentará um pouco a cada ano, para sinalizar que as emissões têm algum custo real.

O objetivo é alertar os emissores para se tornarem usuários mais eficientes de energia. Mas a pressão é mais um empurrão do que um porrete por causa dos receios de impor limites de emissões tão apertados ou custos tão altos que as empresas fugiriam do Estado. "Embora estivéssemos progredindo à frente dos outros, não estávamos avançando tanto que se tornou desestabilizador para os negócios atuais na Califórnia", observa Nichols.

Especialistas em energia esperam que o preço de leilão das permissões fique próximo do mínimo até 2020, em grande parte porque os limites de emissão se mostraram mais altos do que o que as indústrias cobertas pelo estado estão realmente produzindo.

Os outros mandatos de emissões do estado já fizeram muito para reduzir as emissões. Outro grande fator foi a recessão: as emissões de gases de efeito estufa do estado caíram 4,4% de 2008 a 2009, acompanhando a desaceleração da atividade econômica e não retornaram aos níveis anteriores ao colapso até 2012, mostram as estatísticas do ARB.

"As emissões atuais estão abaixo do que teríamos visto mesmo sem o programa", diz Bushnell. "Quando saímos da recessão, todos foram um pouco mais eficientes e essas eficiências persistiram." Os preços dos leilões podem começar a subir, no entanto, se o estado promulgar metas mais rigorosas para 2020-30, como defende o Gov. Brown.

Uma questão maior, Borenstein diz, é se as regulamentações de emissões, como o cap-and-trade, fazem o suficiente para impulsionar a mudança tecnológica. "A Califórnia produz 1% dos gases do efeito estufa do mundo", diz ele, "por isso não resolverá o problema por si só. Fazer a diferença significa desenvolver novas tecnologias que possam ser usadas no mundo em desenvolvimento. Se a Califórnia atender nossas metas de gases de efeito estufa tomando medidas caras que ninguém mais está disposto a fazer, isso não está fazendo isso de uma maneira que impulsione a tecnologia ”.

Nichols, da ARB, afirma que o cap-and-trade está atingindo esse objetivo meramente estabelecendo um preço de referência previsível para as emissões de carbono. Mesmo com modestos US $ 12 por tonelada, diz ela, "isso é sinal suficiente para as indústrias fazerem investimentos dramáticos em energia limpa".

Mas também é apenas uma parte de uma estratégia ampla para combater a mudança climática. Por si só, o cap-and-trade não responde a pergunta mais importante sobre a mudança climática: quanto estamos dispostos a fazer para vencer a luta?

União de Cientistas Preocupados.

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Preço de Carbono 101.

O que é o preço do carbono?

“Precificação de carbono” é uma estratégia baseada no mercado para reduzir as emissões de aquecimento global. O objetivo é colocar um preço nas emissões de carbono - um valor monetário real - para que os custos dos impactos climáticos e as oportunidades de opções de energia com baixo teor de carbono sejam melhor refletidos em nossas escolhas de produção e consumo. Os programas de precificação de carbono podem ser implementados por meio de ações legislativas ou regulatórias em nível local, estadual ou nacional.

O número de políticas de precificação de carbono cresce quase anualmente. Clique para ampliar a imagem.

Fonte: Estado do Banco Mundial e Relatório de Tendências.

Os combustíveis fósseis (carvão, petróleo e gás natural) que usamos para gerar eletricidade, alimentar nossos veículos e aquecer nossas casas produzem emissões de dióxido de carbono, que são uma das principais causas da mudança climática. Na maioria dos casos, os custos dos impactos climáticos - incluindo a saúde pública e os custos de danos causados ​​por ondas de calor, inundações, fortes chuvas e secas - são suportados pelos contribuintes e pelos indivíduos diretamente afetados, mas não são levados em consideração nas decisões tomadas. produtores ou consumidores de bens intensivos em carbono.

Colocar um preço no carbono ajuda a incorporar os riscos climáticos no custo de fazer negócios. A emissão de carbono se torna mais cara, e consumidores e produtores buscam maneiras de usar tecnologias e produtos que geram menos. O mercado então opera como um meio eficiente para cortar emissões, promovendo uma mudança para uma economia de energia limpa e impulsionando a inovação em tecnologias de baixo carbono. Políticas complementares de energia renovável e eficiência energética também são essenciais para reduzir as emissões de maneira econômica.

A precificação do carbono é amplamente considerada uma ferramenta poderosa, eficiente e flexível para ajudar a lidar com as mudanças climáticas, e é apoiada por uma série de especialistas, empresas, investidores, formuladores de políticas, grupos da sociedade civil, estados e países. Os programas de precificação de carbono já estão em uso em muitos estados e países, inclusive na Califórnia, os nove estados do Nordeste que pertencem à Iniciativa Regional de Gases do Efeito Estufa e à Europa.

Como funciona o preço do carbono?

Existem basicamente duas maneiras de colocar um preço no carbono:

Sob um programa de limitar e negociar, as leis ou regulamentos limitariam ou limitariam as emissões de carbono de determinados setores da economia (ou de toda a economia) e emitirão permissões (ou licenças para emitir carbono) para igualar o limite. Por exemplo, se o limite fosse de 10.000 toneladas de carbono, haveria 10.000 permissões de uma tonelada. Um limite de emissões decrescente ajudaria a reduzir as emissões ao longo do tempo.

Programas de fixação de limites e impostos sobre o carbono e o carbono podem ajudar as economias a se afastarem das formas de energia intensivas em carbono.

Todas as fontes de emissões sujeitas ao limite (por exemplo, usinas ou refinarias) seriam obrigadas a manter as permissões equivalentes às emissões que produzem. Operadores de usinas de energia poderiam adquirir permissões através de um leilão (onde eles pedem as licenças de que precisam) ou alocação (onde recebem um número definido de licenças de graça).

Uma vez que essas entidades tenham permissões, elas poderão negociar ou vender permissões livremente entre si ou com outros participantes do mercado elegíveis. Como as permissões são limitadas e, portanto, valiosas, as pessoas sujeitas ao limite tentarão reduzir suas emissões como forma de reduzir o número de permissões que precisam comprar. A interação resultante entre a demanda e a oferta de permissões no mercado determina o preço de uma provisão (também conhecida como o preço do carbono).

Com um imposto sobre o carbono, leis ou regulamentos são promulgados que estabelecem uma taxa por tonelada de emissões de carbono de um setor ou de toda a economia. Proprietários de fontes de emissões sujeitas ao imposto seriam obrigados a pagar impostos equivalentes à taxa por tonelada multiplicada por suas emissões totais. Aqueles que podem reduzir as emissões de maneira econômica reduziriam seus pagamentos de impostos. Aqueles sujeitos ao imposto teriam um incentivo para reduzir suas emissões, fazendo a transição para uma energia mais limpa e usando energia de maneira mais eficiente. Um aumento do imposto sobre o carbono ajudaria a garantir um declínio nas emissões ao longo do tempo.

Abordagens híbridas incluem programas que limitam as emissões de carbono, mas estabelecem limites sobre quanto o preço pode variar (para evitar que os preços caiam muito baixos ou subam demais). Outra abordagem híbrida ajusta o imposto para garantir que metas específicas de redução de emissões sejam atingidas. Uma terceira abordagem híbrida poderia ser quando uma jurisdição implementa um programa de carbono e comércio de carbono para alguns setores e aplica um imposto de carbono sobre outros. Os programas de precificação de carbono também podem trabalhar de maneira complementar com outras políticas de energia renovável e eficiência energética, como padrões de eletricidade renovável, padrões de eficiência energética e regras de economia de combustível de veículos.

Impostos sobre a gasolina, indenizações para mineração de carvão e gás natural ou perfuração de petróleo, ou políticas que incorporam um custo social do carbono são exemplos de outras formas de fatorar indiretamente um preço sobre o carbono em decisões do consumidor ou de negócios.

Do ponto de vista econômico, tanto o sistema de carbono como o cap-and-trade funcionam de formas equivalentes: um define o preço das emissões, que determina o nível de emissões, o outro define o nível de emissões, que determina o preço dessas emissões. . O nível do imposto ou limite e sua taxa de aumento (para um imposto) ou declínio (por limite) ao longo do tempo impulsiona o grau em que as emissões são cortadas. Projetadas bem, ambas as abordagens podem cumprir o objetivo principal de um programa robusto de precificação de carbono, que é ajudar a reduzir as emissões de maneira econômica, de acordo com as metas de clima e energia. No entanto, pode haver uma importante política ou razões políticas para se preferir um ou outro em um contexto particular, como preferências dos eleitores ou limites à autoridade regulatória ou legislativa.

Benefícios econômicos.

Tanto o imposto sobre o carbono como o programa cap-and-trade, com licenças leiloadas, podem gerar receitas significativas. O uso dessas receitas tem implicações importantes para a justiça distribucional e o crescimento econômico. Os usos potenciais das receitas de carbono podem incluir um ou mais dos seguintes:

Compensando os impactos desproporcionais de preços mais altos de energia para famílias de baixa renda (por exemplo, descontos nas contas de eletricidade para famílias de renda baixa e moderada) Fornecendo assistência de transição para trabalhadores e comunidades que dependem de combustíveis fósseis para sua subsistência (por exemplo, financiamento para treinamento profissional e investimentos) na diversificação econômica) Investir em energia renovável; veículos limpos, combustíveis e opções de trânsito; e eficiência energética para acelerar a mudança para uma economia de energia limpa e reduzir os custos do consumidor Investir em comunidades que enfrentam uma carga desproporcional de poluição proveniente de combustíveis fósseis Criar uma oportunidade para cortar outros impostos, como folha de pagamento, vendas ou impostos corporativos e compensar Redução do déficit Dividendos per capita (por exemplo, cheques anuais) para todos os americanos, pagos dividindo algumas ou todas as receitas de carbono Investindo em infraestrutura resiliente ao clima (por exemplo, estradas e muros marítimos atualizados) ou custos de realocação para comunidades em alto risco Contribuir para os esforços de redução de carbono e preparação para a mudança climática nos países em desenvolvimento.

Um programa que devolve todas as receitas diretamente aos contribuintes é chamado de receita neutra. As receitas podem ser devolvidas de várias formas, inclusive por meio de cortes de impostos ou dividendos per capita.

Trinta e nove países e 23 jurisdições subnacionais têm alguma forma de precificação de carbono, cobrindo 12% de todas as emissões de gases de efeito estufa.

Fonte da imagem: Banco Mundial.

Entre 2012 e 2014, os consumidores do Nordeste e do Meio-Atlântico economizaram US $ 460 milhões em suas contas de energia por meio de um programa regional de precificação de carbono.

Cerca de 59% da receita de carbono do programa é reinvestida em eficiência energética, resultando em contas de energia mais baixas.

Foto: Aaron May / CC BY-ND (Flickr)

A Califórnia reinvestiu US $ 912 milhões em recursos de seu programa de limite e comércio até 2015. Cinquenta e um por cento desses fundos foram investidos em projetos que beneficiaram comunidades desfavorecidas.

Foto: Aaron / CC BY-NC-ND (Flickr)

Mais de 1.000 empresas e investidores em todo o mundo apoiam a precificação de carbono. Somente os investidores representam mais de US $ 24 trilhões em ativos.

Foto: Departamento de Estado dos EUA.

O apoio ao preço do carbono vem de ambos os lados do corredor.

S.547 Credit for Voluntary Reductions Act.

O senador John Chafee (R-RI), a senadora Connie Mack (R-FL) e o senador Joseph Lieberman (I-CT)

RH 2380 Aumentar Salários, Cortar Lei de Carbono.

Rep. Bob Inglis (R-SC), Rep. Jeff Flake (R-AZ) e Rep. Daniel Lipinski (D-IL)

Foto: Tom Legro / CC BY-NY (Flickr)

Foto: Notícias Oresund / CC BY (Flickr)

Considerações científicas

Um teto ou imposto de carbono robusto deve colocar a economia em uma trajetória em direção aos profundos cortes nas emissões necessárias para limitar alguns dos piores impactos da mudança climática. Informado pelo Quinto Relatório de Avaliação do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas de 2014 e o Acordo de Paris de 2015 alcançado pela Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, o objetivo global dos EUA deve ser atingir emissões líquidas de carbono zero (ou seja, quaisquer emissões remanescentes devem ser compensadas pelo aumento das emissões de carbono). sequestro biológico ou geológico) até meados do século. O país pode seguir esse caminho estabelecendo fortes metas de redução de emissões para os principais setores emissores de carbono, implementando políticas complementares de energia renovável e de eficiência energética, e por meio de medidas estaduais ou regionais.

Preocupações de capital.

Colocar um preço no carbono tem um efeito em toda a economia, e um bom desenho de políticas requer abordar potenciais implicações de equidade. Essas preocupações de equidade incluem: o impacto regressivo do aumento potencial do preço da energia em famílias de baixa renda; o potencial das políticas de precificação de carbono para permitir que algumas usinas ou refinarias movidas a combustíveis fósseis continuem operando e emitindo poluentes do ar e da água em bairros já sobrecarregados pela poluição; e as dificuldades econômicas para os trabalhadores e comunidades dependentes das indústrias de combustível fóssil para subsistência ou para sua base tributária à medida que nos afastamos desses recursos.

As receitas de carbono podem fornecer uma fonte de financiamento para ajudar a resolver essas preocupações, juntamente com outras políticas específicas. Por exemplo:

Os descontos e medidas de eficiência energética projetados para famílias de renda baixa ou renda fixa podem ajudar a garantir que eles não paguem uma parcela desproporcional do custo de corte de carbono. Comunidades desfavorecidas são frequentemente mais atingidas pela poluição do setor de energia fóssil. Essa poluição pode ser limitada pelo pareamento de uma política de precificação de carbono com investimentos em iniciativas locais de energia limpa e eficiência, controle mais rigoroso do ar ambiente e dos poluentes e tóxicos da água e incentivos para a desativação de usinas a carvão. Trabalhadores e comunidades afetadas pelo afastamento dos combustíveis fósseis devem receber assistência de transição por meio de programas de treinamento de trabalhadores, iniciativas de diversificação econômica e financiamento para benefícios de aposentados que podem ser adversamente afetados à medida que as empresas fósseis mudam seus modelos de negócios.

Preços de carbono em ação.

O programa de comércio de dióxido de enxofre dos EUA, estabelecido como parte do programa Chuva Ácida, é um exemplo pioneiro do uso do mercado para reduzir a poluição. Os programas de limitação e comércio de carbono já estão trabalhando com sucesso na Califórnia e nos nove estados do Nordeste e Meio Atlântico que participam da Iniciativa Regional de Gases do Efeito Estufa (RGGI). Esses estados também têm políticas complementares de energia renovável e eficiência energética, que trabalham em conjunto com o preço do carbono para reduzir as emissões. Muitos outros estados estão considerando programas de comércio de carbono como parte de seus planos de conformidade para o Plano de Energia Limpa.

O primeiro programa de carbono e comércio do mundo, lançado em 2005, é o Esquema de Comércio de Emissões da União Europeia (EU-ETS). A província canadense da Colúmbia Britânica implementou um imposto sobre o carbono em 2008. A China também lançou vários programas pilotos de limitação e comércio a nível provincial e pretende lançar um programa comercial nacional nos próximos anos.

Muitas grandes empresas já estão usando um preço interno de carbono para informar suas decisões de negócios. Uma lista crescente de empresas também manifestou apoio a uma política para colocar um preço no carbono, incluindo Apple, Google, BP, Royal Dutch Shell, Unilever e Nestlé. Empresas e investidores precisam reorientar seus modelos de negócios em direção a uma economia de baixo carbono, enquanto apoiam a implementação de um preço robusto de carbono.

Com o crescente reconhecimento da necessidade urgente de abordar a mudança climática, é provável que o impulso para a adoção de programas de precificação de carbono aumente nos próximos anos tanto nos EUA quanto no mundo.

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Como as Coisas Funcionam: Carbon Trading.

O debate em torno dos méritos do cap and trade tornou-se intenso ultimamente, particularmente nos Estados Unidos em torno da legislação Waxman-Markey, mais conhecida como American Clean Energy Act de 2009.

A lei é muito impopular entre os republicanos e os think-tanks de direita, como a Heritage Foundation, que afirmam que o cap and trade custará uma família de quatro pessoas, o equivalente a US $ 1.870 por ano.

Isso espelha a experiência na Austrália, onde, em dezembro de 2009, a oposição liberal conservadora rejeitou o plano de um sistema nacional de cap and trade.

Então, o que é o cap and trade?

Simplificando, o cap and trade é uma ferramenta baseada no mercado, geralmente usada por um estado ou pelo governo central para reduzir a poluição na atmosfera. Sob um sistema de limite e comércio, as "autoridades responsáveis" & # 8217; estabelecer um limite para as emissões permitidas, que é gradualmente reduzida ao longo do tempo para uma meta nacional de redução. As licenças são emitidas para empresas que indicam seu direito de emitir uma quantidade específica de poluição. Essas licenças podem ser negociadas no mercado.

[quote quote = & # 8221; O primeiro exemplo de um sistema de limite e comércio de sucesso ocorreu na América do Norte sob a estrutura do Programa de Chuva Ácida dos EUA. & # 8221; ]

O primeiro exemplo de um sistema de cap and trade de sucesso ocorreu na América do Norte, sob a estrutura do Programa de Chuva Ácida dos EUA. O alvo aqui era as emissões de dióxido de enxofre.

Com relação às emissões de gases do efeito estufa, o Sistema Europeu de Comércio de Emissões (EU ETS), em operação desde janeiro de 2005, é o esquema mais avançado no qual determinadas indústrias emissoras de CO2 dos estados membros da UE devem cumprir as 'permissões de emissão' atribuídas. através de um plano nacional de atribuição.

Se uma empresa emite menos do que a sua quota, pode vender licenças excedentárias; se emitir mais do que o permitido, terá de comprar licenças de outras empresas da UE ou poderá utilizar créditos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Quioto ou de esquemas de Implementação Conjunta. Como resultado, as metas de redução do Protocolo de Kyoto deram origem a um chamado "mercado de conformidade".

Esse sistema obrigatório também é complementado pelos chamados "mercados voluntários de carbono", pelos quais empresas e indivíduos podem comprar compensações de carbono de projetos que reduzem as emissões de CO2. Este mercado não é regulamentado e é organizado apenas por padrões voluntários de projeto. Como tal, a sua eficácia na redução das emissões de CO2 tem sido questionada.

Os mercados voluntários de carbono podem assumir a forma de iniciativas regionais. Por exemplo, a Chicago Climate Exchange é um esquema regional de comércio de emissões que foi lançado em 2003 como uma reação à falta de ação significativa do governo federal dos EUA sobre as mudanças climáticas.

Mais recentemente, o Governo Metropolitano de Tóquio anunciou planos para um sistema de limite e comércio que cobrirá 1.400 grandes fábricas e escritórios, começando em abril de 2010.

Críticas de limite e comércio.

Os críticos estão preocupados que os esquemas de comércio de emissões podem falhar em atingir o objetivo de realmente reduzir as reduções de emissões. A definição das regras do jogo para cada sistema de comércio de emissões é um processo político no qual grupos de lobistas pressionam governos, resultando em regras que são muito brandas. Para uma explicação visual interessante, consulte A história de cap & amp; Vídeo comercial (incorporado no final deste artigo).

Por exemplo, o EU ETS foi criticado por ter planos de alocação nacional muito generosos, por excluir setores importantes como aviação, agricultura e transporte, e por permitir lucros de queda de vento para empresas em seu primeiro período de alocação conforme as permissões de emissão foram distribuídas. livre. Todas essas empresas permitiram obter grandes lucros negociando créditos de carbono no mercado.

Há também críticas às modalidades do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, que permite às empresas do Anexo I (industrializadas) países do Protocolo de Quioto comprarem 'reduções certificadas de emissões' (RCEs) de projetos que reduzem as emissões de gases de efeito estufa em países não-Anexo I . Embora esse mercado tenha atingido US $ 6,5 bilhões no final de 2008, muitas vezes são levantadas críticas sobre a adicionalidade dos projetos (o fato de que as reduções planejadas não ocorreriam sem o incentivo adicional fornecido pelos créditos de redução de emissões) empreendidas nos países em desenvolvimento.

[quote quote = & # 8221; Uma analogia popular é comparar o mercado de compensação de carbono de hoje com a instituição medieval da Igreja Cristã para indulgências, que as pessoas poderiam comprar para fazer pecados desfeita na frente de deus. & # 8221; ]

Outras preocupações dizem respeito a toda a abordagem de transformar o CO2 em uma commodity e estabelecer um sistema de compensação que permita a continuação do business-as-usual sem abordar as falhas fundamentais nos padrões atuais de produção e consumo.

Uma analogia popular é comparar o mercado de compensação de carbono de hoje com a prática de indulgências da igreja cristã medieval, segundo a qual as pessoas que pagam ou realizam certos atos devocionais recebem penas temporárias proporcionais. Analogias que exemplificam o absurdo da mercantilização podem, no entanto, tornar-se mais criativas - como mostra o site cheatneutral.

A crítica mais severa dos esquemas de comércio de emissões, no entanto, visa sua eficácia. Embora muitos dos atuais sistemas de comércio de emissões tenham atingido um estado mais maduro e possam apresentar um bom volume de certificados negociados, a eficácia geral dos esquemas em levar a reduções de emissões líquidas globais está em dúvida.

Alternativas para limitar e negociar.

James Hansen, chefe do Instituto Goddard da NASA, é um dos mais francos oponentes do cap and trade. Em seu depoimento ao Comitê de Vias e Meios da Câmara dos Deputados dos Estados Unidos em fevereiro de 2009, Hansen argumentou que a abordagem cap and trade tem as seguintes características:

“(1) volatilidade de preço imprevisível, (2) faz milionários em Wall Street e outros pregões a expensas públicas, (3) é um convite a chantagem por empresas de serviços públicos que ameaçam“ blackout coming ”para obter maiores permissões de emissão (4 ) tem despesas gerais e complexidades, convidando lobistas e atrasando a implementação. ”

Em vez disso, ele argumenta em favor de um imposto sobre carbono e dividendos. Como qualquer outro imposto, os impostos sobre carbono são um instrumento político de cima para baixo em que o estado-nação (ou um regime internacional) determinaria um imposto sobre as emissões de CO2.

Apesar da implementação bem-sucedida dos impostos sobre carbono na Suécia, eles não recebem muita atenção como uma alternativa aos sistemas de comércio de emissões nas negociações internacionais sobre o clima. Há duas explicações para essa baixa posição de impostos na agenda internacional: primeiro, a tributação é considerada politicamente inviável, já que o termo "imposto" levanta resistência dos políticos conservadores e de muitos atores econômicos, especialmente nos EUA.

Segundo, a tributação à primeira vista pode parecer mais igual em sua aplicação e fácil de implementar. Mas, se compararmos os sistemas de tributação já existentes (por exemplo, sobre o imposto de renda), fica claro que grande parte do processo de barganha política que levou à criação de déficits no EU ETS, por exemplo, também poderia acompanhar esquemas de tributação. Embora uma forma simples de imposto de carbono possa ser projetada para tratar todos os emissores igualmente, uma versão mais provável seria um sistema de imposto de carbono que diferencia pelo menos os setores e o tamanho dos emissores, ou até mesmo permite isenções de impostos.

[quote quote = & # 8221; Embora um imposto simples de carbono possa ser projetado para tratar todos os emissores igualmente, uma versão mais provável seria aquela que diferencia pelo menos os setores e o tamanho dos emissores. & # 8221; ]

Em relação aos EUA, Hansen argumenta que poderíamos estabelecer uma taxa de carbono de US $ 115 por tonelada de CO2. Isso resultaria em receita fiscal de US $ 670 bilhões. Ele sugere que isso deve ser dado 100% como um dividendo ao público em geral, afirmando que “a família com pegada de carbono menor que a média ganha dinheiro - seus dividendos excedem seus impostos. Esse imposto dá um forte incentivo para substituir a infraestrutura ineficiente. Isso estimula a economia. Isso estimula a inovação. ”

Essa visão não é popularmente aceita e Joseph Romm, do Climate Progress, em particular, criticou Hansen por suas declarações, alegando que tal imposto e dividendo seria um beco sem saída político e representa uma "estratégia climática completamente inadequada e incompleta".

A realidade é que a influência do comércio de emissões ou dos sistemas de imposto de carbono depende da pressão política por cortes reais de emissões de CO2. Em teoria, ambas as abordagens podem ser eficazes, mas precisam ser mais responsabilizadas pelo cumprimento de suas promessas.

Miriam Schroeder.

Miriam Schroeder é cientista política e sinologista e trabalha como pesquisadora na Universidade de Potsdam, na Alemanha. Sua pesquisa inclui políticas climáticas internacionais e energias renováveis. Ela terminou recentemente seu doutorado sobre a implementação do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) na China.

A Durabilidade da Política de Cap-and-Trade de Carbono.

Barry G. Rabe.

Universidade de Michigan - Ann Arbor Procurar mais artigos deste autor.

Publicado pela primeira vez em: 20 de maio de 2015 Histórico de publicação completo DOI: 10.1111 / gove.12151 Ver / guardar citações Citado por (CrossRef): 0 artigos Check for updates.

A onda de adoção de políticas pelos Estados americanos para mitigar a mudança climática no final dos anos 90 e 2000 pareceu constituir uma primeira onda de expansão do uso de ferramentas políticas baseadas no mercado, como a limitação e comércio de carbono, na ausência de restrições federais vinculantes. Em vez disso, um número substancial de estados rescindiu compromissos anteriores com a política, assim como parceiros provinciais canadenses, enquanto outros permaneceram engajados ou até mesmo expandiram suas políticas. Este artigo examina a durabilidade das três zonas regionais de cap-and-trade que foram estabelecidas com estrutura e intenção comparáveis, mas que encontraram destinos muito diferentes. A análise dessas entidades regionais enfatiza particularmente sua resiliência política nos ciclos eleitorais, sua capacidade de ser flexível e adaptar administrativamente através de ajustes no meio do curso e sua capacidade de formar apoio por meio de alocação de benefícios para compensar a oposição à imposição de custos.

Há apenas meia década, a política americana de mitigar a mudança climática por meio da redução das emissões de gases de efeito estufa parecia se dar em um caminho bastante claro. A ausência de legislação federal abrangente ou o envolvimento em tratados internacionais foram suplantados por um conjunto inesperadamente robusto de políticas do governo estadual. Essas políticas surgiram em praticamente todas as regiões do país, conquistaram um amplo apoio político que muitas vezes cruzou linhas partidárias, e encontraram campeões entre um conjunto diversificado de governadores e profissionais de políticas. Eles se mostraram atraentes politicamente por sua capacidade antecipada de não apenas reduzir as emissões de gases do efeito estufa, mas também fornecer co-benefícios ambientais e oportunidades de desenvolvimento econômico à medida que surgissem tecnologias de energia limpa. Eles também mostraram a possibilidade de que jurisdições pioneiras possam garantir termos favoráveis ​​na transição para qualquer futuro regime federal, levando outros estados a imitá-los. Quando combinados com o envolvimento substancial das políticas do governo local e a expansão da colaboração do estado com as províncias canadenses vizinhas, esses desenvolvimentos pareciam pressagiar um processo ativo de implementação de políticas e expansão adicional.

Uma das pedras angulares desse processo de desenvolvimento de políticas sub-federais foi uma crescente adoção política do comércio de emissões de carbono (cap-and-trade), que se tornou “o pilar central das misturas de políticas climáticas no mundo industrial”. e, em termos gerais, "superou os impostos sobre carbono, os padrões regulatórios e a política climática voluntária". (Meckling 2011, 3, 48). Os Estados Unidos tinham, em muitos aspectos, sido a pátria desse instrumento político, mais notavelmente em sua aplicação ao dióxido de enxofre através da Lei do Ar Limpo de 1990, que desencadeou um vasto e muitas vezes efusivo conjunto de avaliações acadêmicas que o elevaram a uma “lei”. lenda viva & rdquo; nos círculos de política ambiental. Essa experiência foi agressivamente transferida por defensores de políticas para o caso do carbono, levando a um importante sistema de comércio de carbono da União Européia e à proliferação de outros experimentos com essa ferramenta na América do Norte e além (Harrison e Sundstrom 2010; Hoffmann 2012). O pressuposto subjacente era de que o comércio de emissões poderia oferecer uma combinação perfeita de políticas que maximizasse a flexibilidade de conformidade e a eficácia de custos, ao mesmo tempo em que oferecia um caminho direto para reduções constantes de emissões. Muitos estados também experimentaram uma ampla gama de outras políticas de mitigação climática, mas o cap-and-trade manteve um fascínio e saliência únicos.

Os Estados Unidos pareciam prontos para polir seu papel no uso e desenvolvimento do cap-and-trade de carbono, com base em um ritmo acelerado de adoção do estado. Massachusetts e New Hampshire lançaram seus próprios programas de cap-and-trade no início dos anos 2000. By December 2008, some 23 states had formally committed to participation in cap-and-trade within one of three regional partnerships established after 2005. Participating states spanned the American continent, with state members located in every time zone and reflecting every possible combination of partisan control of state government. These state partnerships expanded to include four Canadian provinces.

This significant expansion and the strong ideational support for cap-and-trade as the preferred mechanism to pursue greenhouse gas emission mitigation suggested a near-inevitable path toward further intergovernmental diffusion by late 2008. One option was continued horizontal diffusion, with additional states (and provinces) adopting some version of emissions trading, following a long-standing pattern of policy diffusion within federal systems. Such diffusion often begins with a small set of early adopters but gains momentum as multiple states adopt home-tailored versions of the same policy (Karch 2007). A second option was continued clustering of jurisdictions into regional pacts, either through added membership in the three established regional groupings, formation of additional regional clusters, or mergers between two or more of the existing entities. This would follow a long-standing pattern of formal and semiformal, multijurisdictional alliances to address varied environmental and natural resource challenges (Craik, Studer, and Van Nijnatten 2013). A third option was some form of vertical diffusion, whereby a sufficient number of states enact variations of a policy and establish a “tipping point,” compelling the federal government to create a nationalized version that standardizes rules and may preempt or restrict preestablished state programs (Posner 2010). Regulated industry frequently embraces vertical diffusion when a cross-state “patchwork quilt” of policies emerges, restricting its capacity to function nationally.

All of these diffusion options seemed quite plausible politically by late 2008, although none had been realized by 2015. Perhaps most familiar is the failure of vertical diffusion, notably the collapse of congressional consideration of a federal cap-and-trade bill in 2009–2010. Numerous accounts have emerged that revisit the rise and fall of federal cap-and-trade, following hundreds of hearings in the 2000s and narrow 2009 House passage of the American Clean Energy and Security Act (ACESA). These interpretations have focused on such themes as federal agenda saturation given an overriding focus on economic recovery and health reform, partisan Senate divides, well-funded opposition to climate policy and climate science, the rise of the Tea Party as a formidable political force, and the failure to build a broad, supportive constituency (Layzer 2011; Pooley 2010).

Markedly less scholarly attention has been paid to the plunge in state and provincial commitments to their own versions of cap-and-trade. Contrary to the much-anticipated path of expanded adoption through some form of diffusion, state and provincial commitment to cap-and-trade reversed course. More than half of the states and three-quarters of the provinces that made formal commitments by December 2008 abandoned these within five years. No other states or provinces adopted cap-and-trade during this period. One of the three regional pacts disappeared entirely while another lost 9 of its 11 members. In contrast, cap-and-trade policies in 10 states and 1 province remained operational and appeared quite durable. Nonetheless, this rapid reversal pattern leaves carbon cap-and-trade a far more marginalized policy tool at the sub-federal level than it was just a few years ago.

Remarkably little scholarly literature has given serious consideration to the possibility that new cap-and-trade policies could either prove difficult to administer, fail to endure politically if initially adopted, or ultimately prove unable to attain their emission reduction targets. The case for cap-and-trade was so path dependent upon the revered sulfur dioxide experience that it was widely assumed that any application to greenhouse gases would self-implement in a cost-effective manner without political challenges. In turn, the overwhelming focus of scholarly analysis on cap-and-trade considers optimal policy design in a world free of political constraints or managerial challenges. This article explores these governance issues in examining why so many states and provinces abandoned their policy commitments to cap-and-trade in such short order whereas others remained fully committed. It constitutes a first attempt to apply key lessons from evolving research on policy durability to market-based environmental policy instruments.

Contrary to Herbert Kaufman's familiar claim that government programs assume “immortality” once created, there is substantial evidence that at least some can be formally terminated or essentially abandoned through funding evisceration (Berry, Burden, and Howell 2010; Conlan, Posner, and Beam 2014; Derthick and Quirk 1985; Kaufman 1976; Patashnik 2008). This body of research, however, has been almost exclusively focused in the United States at the federal level, with sub-federal scholarship far more heavily concentrated on cross-state policy diffusion and proliferation patterns. Nonetheless, the cap-and-trade findings indicate that there may be far more volatility, and even “reverse diffusion,” in state policy development than generally understood, hence the need to apply durability questions to the sub-federal level.

Despite enthusiastic policy launches and competing claims of global leadership, states and provinces clearly faced significant challenges to sustaining cap-and-trade programs after 2008. The collapse of American federal policy development removed any foreseeable incentive for states to remain active to curry favor in a future federal process. State elections in 2010 brought sweeping changes throughout the country, including significant shifts toward Republican control of governorships and legislatures in every region and the departure of some key gubernatorial champions from both parties. State executive branch capacity was impacted by massive state agency budget cuts linked to the Great Recession, particularly in policy areas outside of education. In turn, public opinion shifted markedly around the country not only in terms of declining belief in the existence of human-induced climate change but also declining support for policy initiatives like cap-and-trade at both state and federal levels.

But not all state and regional programs succumbed to these pressures, raising the question of why nearly half of the original sub-federal adopters have not only hung on but have proven quite durable and are entering advanced rounds of operation. This article explores why we see such a divided pattern in state responses so shortly after the sweeping embrace of cap-and-trade during the previous decade. It concludes with consideration of lessons from recent experience that might guide any future reintroduction of cap-and-trade into American climate policy debates.

The Question of Policy Durability.

This article considers this divergent pattern of cap-and-trade policy durability, applying three distinct but interrelated components of durability to this relatively brief period of sub-federal policy development. One, does the policy survive intact through at least one election cycle and the departure of initial policy champions, continuing to operate for at least a half-decade and give signs of political resilience beyond that initial phase? Conlan, Posner, and Beam's (2014) analysis of dozens of prominent federal policies demonstrates that many struggle to meet this test of resilience whether due to vehement public opposition from anticipated beneficiaries that leads to collapse (1988 Medicare Catastrophic Coverage), steady reversal of key provisions opposed by organized interests (1986 Tax Reform and 1995 Freedom-to-Farm), or withering partisan assaults that repeatedly challenge survival (2010 Affordable Care).

State climate policies, notably cap-and-trade, may have faced particularly strong challenges to political resilience. Many were heavily dependent on entrepreneurial and ideational support from elected executives and their appointees, raising the question of whether they could endure inevitable election cycles and shifts in leadership and partisan control (Rabe 2004). Indeed, many initial cap-and-trade commitments entailed gubernatorial executive orders, which would be far easier for successor governments to reverse than measures approved by legislatures or through ballot propositions. In many cases, initial agreements involved dramatic signing ceremonies and even photo opportunities with celebrities. But once initial hoopla faded, states clearly divided in their ability to move beyond this initial phase and weather inevitable leadership shifts.

Two, does the policy provide governing agencies sufficient flexibility to take advantage of policy learning through mid-course adjustments once performance indicators emerge and trouble spots become evident? This reflects needed flexibility in policy design and skill to identify problems and respond accordingly. Intergovernmental relations studies demonstrate that adaptive capacity is a particularly significant challenge at state and local levels, where staffing levels and disciplinary range vary markedly, and yet tailoring policies to changing localized circumstances may be essential to their long-term survival. This may be a particularly challenging issue in cases where multiple states are attempting to work together and must find ways to adapt within state and regionally.

Such flexibility may be especially crucial in complex policies such as cap-and-trade, which essentially try to chart the future of a state's energy demand and supply in developing a plan for emissions reduction that is expected to last nearly a half-century (Carlson and Fri 2013). In turn, states may only have attempted to operationalize cap-and-trade in one prior instance, the sulfur dioxide case in which responses to sulfur emissions were readily available via minable coal with low-sulfur content or viable emissions-control technology. States launching their own version of cap-and-trade for carbon in confederation with other jurisdictions faced far greater complexity, lacking any overarching federal framework to make needed adjustments, federal agency support for state operations, readily accessible energy alternatives to fossil fuels, or viable emissions-abatement technology. State policy professionals attempting to sustain operations of a new carbon cap-and-trade arrangement would not only need some continued support from elected principals through various election cycles and leadership changes but also analytical skills, reliable data, and managerial latitude to navigate inevitable bumps following initial adoption.

Three, does the policy have the capacity to produce demonstrable outcomes or benefits that can build and sustain constituency support, especially in the face of future political challenges? Both developmental and redistributive policies have long relied on the tried-and-true method of distributing either cash or visible social services to recipients, thereby building a base of familiarity among recipients and support for policy continuation (Campbell 2003; Mettler 2005). Eric Patashnik has referred to such programs as having “a massive tangible impact on citizens' lives on a daily basis” (Patashnik 2008, 29). Indeed, redistributive programs have frequently been adjusted to reach larger constituencies over time, in part to expand their constituency base (Peterson, Rabe, and Wong 1986), and a wide range of social welfare programs has proven remarkably durable even after major political challenges (Pierson 1994). An analysis of the Affordable Care Act anticipated that the early rollout of new health-care benefits would serve to build constituency support and dampen opposition (Skocpol and Jacobs 2011).

Regulatory policies have generally lacked this opportunity. Reliable measurement of their impacts often remains unclear, limiting their capacity to produce clear-cut deliverables for citizens. This challenge would appear especially great in an area such as reducing short-term fossil fuel use and greenhouse gas emissions in hopes of decreasing long-term climate risks. Most Americans are likely unaware that national emissions have declined by more than 10% in the past decade due to a range of policy, economic, and shale-based energy development factors, much less comprehend how they personally have benefited from this occurrence. Political efforts to frame climate mitigation as an economic development or “green jobs” strategy have proven extremely difficult to assess credibly in economic terms, let alone demonstrate benefits to the general citizenry. Initial public support or indifference may turn to opposition if increased energy costs related to cap-and-trade fail to generate any clear-cut benefits and thereby undermine its prospects of becoming a durable policy.

This article applies these factors that contribute to policy durability to the sub-federal cases of carbon cap-and-trade in attempting to come to terms with their dramatic variation in response after rapid horizontal diffusion. It suggests that political resilience, adaptability, and constituency building played out very differently in jurisdictions that jettisoned cap-and-trade from those that sustained or intensified initial commitments. Any future reintroduction of cap-and-trade might draw important lessons from this experience, particularly the more durable cases. This would include building a sufficiently broad base of political support to endure opposition and give agencies adequate latitude to adapt to emerging circumstances in volatile economic and energy markets. It would also include use of an allowance allocation technique pioneered for cap-and-trade in the Northeastern states that can generate revenues and build constituency support if targeted in effective ways.

Uneven Durability of Cap-and-Trade.

It is difficult to envision more rapid policy diffusion than occurred with carbon cap-and-trade. Whereas 2 states had committed to this policy as of 2004, 21 more followed suit by late 2008. Four Canadian provinces adopted similar policies during this period. As a result, nearly one-half of American and more than one-half of Canadian citizens resided in a jurisdiction that had made some formal commitment to carbon cap-and-trade; additional expansion appeared entirely plausible politically at that point. These states and provinces clustered into three regional pacts: the Regional Greenhouse Gas Initiative or RGGI (10 Northeastern states), the Western Climate Initiative or WCI (7 Western states and 4 provinces scattered across Canada), and the Midwestern Greenhouse Gas Reduction Accord or MGGRA (6 Midwestern states and 1 central Canadian province). All were open to allowing other jurisdictions to sign on as “observers,” with the expectation that they might well become formal members over time. Negotiations had begun by 2009 between these entities about possible collaboration and even convergence through a so-called “Three Regions” processo.

But this high-water mark was followed by numerous reversals, most notably in the WCI and MGGRA cases. In the WCI, Arizona, Montana, New Mexico, Oregon, Utah, and Washington withdrew by late 2011; the provinces of Manitoba and Ontario disengaged while not formally withdrawing. This left California as the dominant remaining player among WCI partners, launching operations in 2013. Quebec joined as a full partner in 2014, but British Columbia backed away from participation. MGGRA imploded by late 2011, leaving not even a website in operation. In contrast, RGGI endured the loss of one member when New Jersey withdrew in 2011 but otherwise retained its full membership. RGGI took a major collective step in 2013 to modify a key provision of its initial agreement to increase its longer-term impact and durability. The overall pattern of state and provincial cap-and-trade adoption is outlined in Figure 1, with key design factors contributing to regional program durability outlined in Table 1.

Patterns of Diffusion in State and Provincial Adoption of Carbon Cap-and-Trade Policies, 2001–2015.

Full Collapse: MGGRA.

The MGGRA was so short-lived and lacking in political resilience that it is impossible to know whether flexibility and constituency-building provisions might have contributed to durability had it endured its formative stages. This accord did represent a formal agreement signed by six governors and one premier in November 2007 that called for the “complete development” of a cap-and-trade system within one year. This pact also endorsed the creation of a Midwestern system that would “enable linkage to other jurisdictions' systems to create economies of scale, increase market efficiencies, diversity and liquidity, while reducing costs.” The list of signatories included Minnesota Republican Tim Pawlenty and Michigan Democrat Jennifer Granholm. The Midwestern Governors Association, one of the more active regional governors organizations in the United States, played an important convening role. There was no comparable involvement of other elected state officials, such as legislators and attorneys general, reflecting the fact that this initiative relied heavily on governors via executive orders rather than statutes vetted by legislative chambers.

This coalition produced a detailed report outlining key elements of a regional cap-and-trade program. This included greenhouse gas emission reduction targets that were 20% below 2005 levels by 2020 and 80% below 2005 levels by 2050. The report also addressed such issues as allowances, state-by-state allocation decisions, and possible use of auctions, offsets, and emissions reporting mechanisms. It was followed by the introduction of formal MGGRA guidelines for a regional cap-and-trade system and provisions to create a hybrid system for allocating emission allowances. This would initially blend free allocation and auctioning to contain early-stage compliance costs and then gradually increase the amount of auctioning and potentially facilitate constituency building. There was no specific plan for the use of auction proceeds or to guide multistate management of the program.

Consequently, it is difficult to dismiss this as merely a symbolic effort. Instead, MGGRA demonstrates the possibility that a new policy initiative lacks the political foundations to have any chance of resilience once inevitable leadership changes occur. MGGRA faced a near-immediate storm of criticism from state legislators who had not been consulted on its design and quickly took steps to scuttle it through hearings and introduction of resolutions to withdraw their states from further participation. The American Legislative Exchange Council provided a generic template for these resolutions, as it did with state legislators from around the nation. None of these resolutions were adopted, but formal legislative actions were not ultimately needed to facilitate full-state withdrawal.

Instead, MGGRA collapsed soon after its signatory gubernatorial champions departed office en masse in early 2011, along with their appointed environmental and energy agency heads. These departures were linked to term limits, retirement, pursuit of federal office, or imprisonment. This left a huge political vacuum, especially because no incoming governors had championed cap-and-trade in previous roles. Four states experienced shifts from Democratic to Republican gubernatorial control. But states that either shifted Democratic (Minnesota) or remained so (Illinois) also folded their efforts and MGGRA essentially evaporated after 2011.

Partial Collapse: WCI.

The WCI has also disbanded but cap-and-trade has not disappeared among all of its members, making the region's collapse only partial. Its dominant state, California, has generally proven quite durable, as has its one sub-federal partner, Quebec. These jurisdictions lack a formal title or acronym but remain second to only the European Union's Emissions Trading Scheme as the world's largest operational cap-and-trade system, attributable to both the sheer scope of California's economy and the wide range of emissions ultimately planned for inclusion under its cap-and-trade umbrella. Indeed, the state's total greenhouse gas emissions greatly exceed those of all of its former partners combined. The very creation of the WCI bore a strong “made-in-California” quality, as it followed on the heels of the state's 2006 Global Warming Solutions Act (AB 32). The Act did not specify cap-and-trade as the preferred policy tool for achieving its goals of a 15% emissions reduction from 2005 levels by 2020, but clearly considered it a plausible option. Soon after enactment, Governor Arnold Schwarzenegger embraced cap-and-trade as the central cog in California's climate strategy and began to search actively for possible partners.

Much of the WCI alliance hinged on agreements between like-minded state governors and provincial premiers and often lacked legislative buy-in or supportive legislation. In some cases, this built upon established cross-state environmental partnerships for California, such as those with Oregon, Washington, and British Columbia. But these historic relations were less robust in other cases such as Arizona, Manitoba, Montana, New Mexico, Ontario, Quebec, and Utah. California moved quickly toward AB 32 implementation and underwrote many of the costs of WCI meetings and operations, including reports on key governance issues. Many WCI proposals bore a strong resemblance to emerging regulatory approaches from the California Air Resources Board (CARB). But full WCI implementation would require complete regulatory development in each participating jurisdiction, either through statute or rule-making processes.

Lack of Political Resilience.

At this important evolutionary point, the WCI showed signs of limited resilience. New Mexico successfully passed a full set of rules during 2010, the final year of the governorship of Bill Richardson, WCI's most enthusiastic elected supporter after Schwarzenegger. California quickly declared these to be “functionally equivalent” to its own rules under AB 32. But both Oregon and Washington failed in sustained efforts to pass authorizing legislation and other states and provinces did little more than attend WCI events. Tensions surfaced on key program issues such as the role of offsets and the allowance allocation process.

Perhaps the best indicator of waning WCI fortunes was the rapid shift in Arizona's approach to the regional cap-and-trade proposal once Democratic Governor Janet Napolitano resigned to enter the federal Cabinet and was replaced in 2009 by Republican Attorney General Jan Brewer. Brewer openly questioned Arizona's role in WCI, both for economic reasons and her personal doubts about the existence of human-caused climate change. She promptly issued an executive order removing the state from WCI after taking office and in 2010 signed legislation that required legislative consent for Arizona to return to the organization.

Subsequent gubernatorial transitions further weakened the WCI, suggesting a thin base of political support. Utah's Republican Governor Jon Huntsman had supported the WCI, but his departure for the Ambassadorship to China led to a reversal under his successor, Republican Gary Herbert. In New Mexico, both 2010 major party candidates to succeed Richardson expressed concerns about the WCI, but Republican Susana Martinez was more aggressive in her remarks. She wasted no time in reversing Richardson's position upon taking office in early 2011. In her very first days, she attempted to stall any WCI rules through a 90-day suspension process and then fired the entire Environmental Improvement Board that had approved them the previous year. All other WCI states aside from California quickly dropped like dominoes during 2011, and only Quebec remained engaged among provinces.

The WCI failed to develop a larger and more politically resilient base of support beyond its initial cultivation of a set of governors and premiers eager to ally with the charismatic governor of California at his political peak. All key facets of the WCI process were dominated by California, allowing other states to ride along at minimal expense. This worked for a short time, but began to unravel as the potential program launch neared, the possibility of securing state advantage in federal legislation evaporated, and a new wave of governors emerged in 2009 and 2010 with far less concern about climate change. California's coalitional dominance discouraged the development of any potential flexibility provisions or broader constituency-building efforts that might have helped sustain the coalition and promoted resilience. As a result, much of the WCI essentially collapsed, though leaving open the question of durability among its surviving members.

Durability in California.

California's commitment to continue pursuit of cap-and-trade was not guaranteed. Along with losing so many state and provincial partners, the state also faced fundamental tests of political resilience some four years after the AB 32 enactment. The legislation had been forged through a coalition between a Republican governor and Democratic legislature eager to establish their state as a national and even global leader on climate change while positioning themselves for political advantage heading into 2006 state elections. But two 2010 developments posed significant tests of the resilience of California's cap-and-trade policy, including a gubernatorial election and ballot proposition designed to reverse state climate policy. The campaign to succeed Schwarzenegger featured two candidates with very distinctive stands on AB 32's cap-and-trade provisions. Republican Meg Whitman sought to distance herself from the increasingly unpopular Schwarzenegger on a few salient issues, most notably cap-and-trade. She vowed if elected to freeze implementation for at least one year to allow for careful review of long-term commitments. In contrast, Democrat Jerry Brown embraced full pursuit of cap-and-trade and all aspects of AB 32.

Political Resilience.

Unlike its WCI partners, however, California decisively demonstrated political resilience in surmounting two electoral challenges to cap-and-trade. Climate policy was hardly the lone gubernatorial campaign issue, but Brown's decisive victory indicated continuing cap-and-trade support for at least the next four years despite executive branch transition. Direct democracy posed a more fundamental challenge to the future of California cap-and-trade. The state's extensive use of ballot propositions for environmental and many other policy issues is well established, and the 2010 ballot included an up-or-down vote on Proposition 23, which proposed placing AB 32 into a prolonged freeze barring sustained reductions in unemployment. Public opinion broke decisively against the ballot proposition in mid-fall and never shifted. This led to a decisive rejection of Prop 23 by a 61-to-39% margin, suggesting that, at least in California, cap-and-trade had endured initial leadership transition and a frontal opposition campaign. As a result, it could continue moving toward full implementation, a key test of its resilience while WCI coalition partners began to falter.

Design Flexibility.

California included a number of flexibility provisions in the design of its cap-and-trade program. These acknowledged the uncertainties and complexities involved in launching carbon trading and also built in part upon some lessons emerging from earlier experience in Europe as well as RGGI. California's version of cap-and-trade was designed to be phased in gradually through an expansion over time in the number of covered entities. In turn, it allowed for a gradual increase in the percentage of emission allowances that will be auctioned rather than allocated without charge, beginning at 10% in 2012 and reaching 25% by 2020. The auctioning method, discussed more fully in the RGGI case, is designed to generate government revenue for an array of purposes, with some parallels to a carbon tax.

The initial statewide auctions went smoothly and largely uneventfully, with no glitches and a carbon price that gradually increased from $10.09 per ton in late 2012 to $14 per ton in mid-2013 before settling in between these levels by 2015. But the state prepared for any auction price volatility that might either impose an unusually steep initial cost or lead to a plunge in purchase prices. At one end, the California Air Resources Board established an Allowance Price Containment Reserve, a pool of additional allowances that could be made available to the market if permit prices exceeded specified levels, thereby creating a price ceiling of sorts to deter potential price spikes. At the other end, the state established a “price floor,” beginning at a rate of $10 per ton for 2012–2013, before rising at a rate of 5% per year, plus inflation, in 2014. Collectively, these provisions were designed to give California considerable flexibility to make a smooth transition into an era of carbon cap-and-trade and to provide officials with tools to respond quickly in the event hard-to-anticipate problems emerged in the early years of implementation. The state transitioned into the next phase of its cap-and-trade program, addressing transportation sector emissions, in 2015.

Building Constituency Support.

The gradual transition toward auctioning and price-stabilization mechanisms helped guard against major cost spikes that might have triggered negative political reactions. In turn, the auctioning process created a potential mechanism to create and expand constituency support, while possibly enhancing emissions reductions through targeted investment of proceeds in climate-friendly projects. Indeed, a major political attraction of allowance auctioning is revenue generation that can be used directly for related climate mitigation projects or relief from established taxes and fees for either individuals or businesses. California projected annual auction yields of up to $1 billion in the initial years and considerable expansion thereafter, creating a potentially large body of revenues that might serve to further bolster constituency support.

However, the state struggled to establish a clear and compelling plan for revenue allocation, even after initial auction activity began in late 2012; there was no binding statutory language on this matter, leaving considerable room for prolonged political jockeying. Numerous elected officials and interest groups have continually advanced a potpourri of proposals for possible funding use in recent years, with the absence of a clear revenue-use plan serving to divide such potential program supporters as environmental justice groups, local governments, and renewable energy developers. As a senior Schwarzenegger advisor noted, “It's a land grab and everyone's going to have their tin cup out.”

Brown's return to the governorship featured a number of trial balloons for potential auction revenue allocation, including proposals to shift substantial funds for the state's ambitious but financially troubled plans to create a high-speed rail system throughout the state. Each shift in proposals triggered new complaints and claimants. Ultimately, the legislature and governor agreed on two 2012 bills that were intended to provide some structure for revenue use, but only generated new controversy given their very broad definitions of what might be eligible for auction funding support. One CARB official lamented that “there's no real guideline, and virtually everything qualifies” for auction funds. “Once you help create a pot of money, there's going to be a lot of people that see themselves as part of the solution.”

Brown further undermined confidence that revenues might be used in a credible and constructive way by announcing in 2013 plans to borrow $500 million from the initial auctions to support deficit-reduction goals. State officials announced that the loan would be short term and funds would be repaid with interest, but this hardly inspired confidence in a state with a diminished credit rating, recent history of severe fiscal problems, and no announced plan for fund repayment. One leading environmental justice advocate said that this was a “heartbreaking disappointment,” insisting that “you can't steal from poor people and the planet and get away with it in California.”

There was no serious political challenge to cap-and-trade as auctioning expanded in 2014 and there were some indications of emerging consensus on allocating revenues consistent with broader AB 32 climate goals. But tensions endured over this issue, including Brown's continued effort to channel 25% of funds for increasingly controversial high-speed rail. Hence, this opportunity to use auctioning to build constituency support was not fully realized by mid-decade, quite unlike the only durable regional cap-and-trade program.

Durability: RGGI.

The RGGI has emerged as the most durable of the three regional entities. RGGI has retained all but one of its original members and maintained a collaborative multistate process that has endured the departure of essentially all of its initial political and agency entrepreneurs. It has sustained an ongoing partnership between the lead environmental and energy departments in each state, working in concert with a nonprofit organization based in New York City, RGGI, Inc., that operates several key program provisions on a regional basis. Moreover, it has demonstrated flexibility in making significant adjustments in core design features, including a major 2013 modification designed to increase its future impact. In turn, RGGI pioneered auctioning and has very effectively utilized revenues to build and sustain supportive constituencies. It remains focused solely on the electricity sector, with an initial emission reduction target 10% below 1990 levels by 2018 that has subsequently become more stringent.

Whereas the WCI was dominated by a single state that passed bold legislation and then sought to find a coalition of willing state and provincial partners, RGGI emerged after multiple years of negotiations among a set of states with a long history of cooperation on environmental protection and energy development. Initial cap-and-trade experiments in Massachusetts and New Hampshire in 2001–2002 were only one part of considerable regional experimentation with climate-related measures. New York's governor, Republican George Pataki, began to push for a regional cap-and-trade approach, occasionally triggering concerns about political balance between respective states. But the RGGI coalition cohered through extended conversations between governors and their lead environmental and energy agency heads. The RGGI process was an extended and wonkish seminar in cap-and-trade development, continually weighing optimal design against political realities through years of working group meetings, public hearings, and reports, creating an interstate foundation and network transcending the other two regional efforts.

Seven states approved core agreements in 2005, following more than two full years of intensive negotiations that led to a detailed memorandum of understanding. Connecticut, Delaware, Maine, New Hampshire, New Jersey, New York, and Vermont were charter members. Massachusetts and Rhode Island were active participants from the outset, but delayed membership until 2007. Maryland, a relative newcomer to the deliberations, also joined in that year. A number of key decisions on cap-and-trade design were taken before RGGI's official 2008 launch and all of the original members remain except for New Jersey, which withdrew in 2011, but has begun to rethink that decision in its legislature. Under the RGGI covenant, any state can withdraw upon providing 30 days advance notice; a mechanism was created to simply remove allowances intended for that state from subsequent allocation rounds and minimize regional disruption. Each state has distinct constitutional requirements guiding participation, creating varied roles for individual governors, legislatures, and agencies when key decisions are taken. RGGI has long emphasized that it would welcome additional partners, either states or provinces, and has retained jurisdictions such as Pennsylvania, Ontario, and New Brunswick as official observers. No new members joined the partnership after 2008 and observer status has increasingly constituted symbolic value rather than a path to membership. This appeared, however, to change in 2014–2015, with new interest evident from such states as Virginia, Illinois, and Pennsylvania.

Political Resilience.

Despite its durability, RGGI has not avoided growing pains or significant governance challenges. But it has demonstrated continuing resilience in the face of potential political threats. First, the role of governors has generally loomed large, with some expressing reservations about remaining active in the partnership. Massachusetts Republican Mitt Romney and Rhode Island Republican Donald Carcieri both reversed their initial support for RGGI, delaying their states' eventual engagement. The 2006 election of Democrat Deval Patrick led Massachusetts back to the RGGI fold in 2007, and Rhode Island soon followed without a gubernatorial change. New York Democrat David Paterson was never as enthusiastic about RGGI as Republican Pataki, and began to publicly consider withdrawing his state in 2008 due to concerns that state-based businesses might move elsewhere in search of cheaper electricity. Paterson never carried through on that threat, but the very idea of a wavering commitment from RGGI's largest partner raised questions of resilience. New Jersey Republican Governor Chris Christie decried RGGI as a “failure” and a “fake tax” that had not reduced energy use as he removed his state in 2011. This time period also saw several legislative challenges to continued RGGI participation, most notably in New Hampshire, but none was enacted.

Second, electoral cycles rapidly served to sideline nearly all of the elected pioneers responsible for RGGI's creation, along with their top agency appointees. Multiple shifts occurred in state governorships and legislatures in the region through the 2010 elections, which proved so consequential in the MGGRA and WCI cases. However, RGGI states did not see such decisive swings in the views of incoming leaders. Indeed, some new governors such as John Lynch in New Hampshire and Andrew Cuomo in New York became stalwart RGGI supporters. Like California, however, many of these states emerged overwhelmingly in Democratic Party hands after the 2010 and 2012 elections, suggesting that cap-and-trade might have acquired a far more partisan edge after considerably greater cross-partisan engagement during the prior decade. Indeed, by 2015, five of the seven states in the nation with exclusive Democratic control of their governorship and both legislative chambers had one of the nation's 10 remaining state cap-and-trade programs.

Third, RGGI faced an unanticipated threat linked most closely to severe recession. Along with its devastating impact on the regional and national economy, the recession triggered a substantial plunge in electricity demand at the very point that RGGI carbon emission caps became operational. Electricity-sector emissions in the RGGI region plummeted 34% below its established cap by 2009, the very point at which a reliable baseline was essential to allow successful implementation. This cap represented a formal regional decision and could only be altered with unanimous support from RGGI members. In turn, electricity demand did not rebound significantly in subsequent years. At one level, this was good news for regional emissions, but unexpected and potentially devastating news for the launch of the Northeast's cap-and-trade program.

Design Flexibility.

RGGI endured this threat due to a pair of decisions taken during its development that gave it considerable flexibility by providing a viable rationale to continue once its emission caps were rendered essentially meaningless. There was no political appetite to make a major adjustment in the caps at the very outset of the program and considerable uncertainty whether they might indeed prove viable in the near future if electricity demand rebounded along with the economy. But two key design provisions were added to the RGGI process prior to its 2008 launch, both of which played crucial roles in weathering this transition and providing a valuable constituency-building tool while setting the stage for a major adjustment in 2013. These provisions were put into operation by teams of policy professionals at both the state and regional levels with considerable experience in working across state borders at the intersection of air quality and energy use.

Auctioning Allowances and Pricing Floor.

First, the inclusion of auctioning as a primary mechanism for allocating allowances was adopted after the memorandum of understanding process. It reflected a strong push from environmental groups to reframe allowances as a “public resource, not a private one, to be used for public benefit” (Raymond 2011). These groups ultimately won support from key agency officials and then governors, with all RGGI states agreeing to auction either the entirety or vast majority of their allowances immediately. This represented a major departure from most prior experience with emissions trading, whereby allowances were customarily distributed without charge through an established formula linked to prior emission patterns and then traded to allow flexible compliance. Auctions for allowances opened the possibility that revenue from transactions would go to governments rather than trading partners. In turn, this approach proved highly attractive to those stakeholders eager not only to place an explicit price on carbon to deter fossil fuel use but also to spur development of cleaner energy sources with new government funding. In theory, revenue generated through auctions could be reallocated to advance various climate-related goals, such as promotion of energy efficiency and renewable energy. It could also be used to offset cost increases that customers might face as cap-and-trade was phased into operation, thereby dampening potential political tensions. Under the RGGI plan, each state would receive its proportional share of auction revenue and set its own priorities in determining revenue allocation.

The inclusion of auctioning provided a significant reason for RGGI to move forward despite the cap collapse and a quarterly sequence of auctioning began in 2008. Revenue began to be generated on a regular basis and gave RGGI a new lease on life through a very powerful tool that could begin to build and sustain constituent support. The success of the auctioning process was linked to another flexibility provision included in the original agreement: establishment of an official reserve price or floor below which an allowance purchase could not fall. This resembled a provision subsequently included in WCI design but was especially significant for RGGI given the very real danger that a market focused on only one industry and saturated with allowances could produce only a nominal auction price. The initial reserve price was $1.86 per allowance; subsequent auctions generally kept the price just below $2. This was hardly the robust price capable of driving major behavioral changes in fossil fuel use, but was sufficient to allow auctioning to make a credible start and begin to generate significant amounts of revenue. Such a low initial price might also have provided a strategic advantage, allowing for development of operational experience and generation of some revenue, but also keeping costs low before any subsequent adjustments upward. This type of a cost phase-in has also been evident in the last decade internationally in cases where new carbon taxes have been adopted along with targeted revenue use and proven durable, including British Columbia and Ireland.

Adjusting the Cap.

RGGI's successful auctioning between 2008 and 2012 avoided the many problems that plagued the European Union trading system and gave it growing stature as a credible entity while buying time to see whether electricity demand would rebound and make its original cap more consequential. Once it became clear that no return to prior levels was imminent, RGGI officials began to explore a major cap readjustment to reflect new economic and energy realities. Governors such as New York's Cuomo began to emphasize a link between extreme weather events such as Hurricane Sandy with the proposal to tighten the RGGI cap to help mitigate climate change. Supporters were also emboldened by President Obama's 2012 reelection and the possibility of using RGGI to ease regional compliance with anticipated federal application of the Clean Air Act to electricity-sector carbon emissions.

RGGI officials reactivated the multistate review process that had served it well during formation of the partnership in reviewing possible cap adjustment. This included a diverse set of stakeholder meetings, webinars, and so-called “learning sessions,” all leading to a unanimous February 2013 decision by RGGI states to substantially reduce its emissions cap. Under this agreement, RGGI's original Model Rule cap was reduced 45% from its original 2014 target, dropping from 165 million tons of carbon annually to 91 million tons. Subsequent cap reductions of 2.5% per year were scheduled annually between 2015 and 2020. Related adjustments were made to tighten the RGGI market, including withdrawal for potential purchase of any unsold allowances from previous years.

The first allowance auction following this decision saw the March 2013 clearing price jump to $2.80 per ton from the previous $1.93 level. Subsequent allowances have traded on the open market above the $3 level. RGGI states viewed this as an encouraging sign and allowance prices continued to climb during 2014, reaching a new high of $5.21 in December. One state's environment secretary noted that RGGI's changes “lock in the CO2 pollution reductions achieved to date from power plants across the region, while also providing a path forward for additional emissions reduction.”

Building Constituency Support.

Whereas California equivocated over its plans for using auction revenues and alienated multiple stakeholders in the process, RGGI promptly demonstrated how auction funds can be targeted to a range of climate-linked projects within each member state and thereby broaden constituency support for the program. This indicates that a climate policy can be designed not only to impose costs but also deliver near-term demonstrable benefits that can influence constituency responses (Cook 2010).

RGGI generated $1.66 billion from its first 23 auctions. RGGI, Inc. and its state constituents regularly frame the auction process as one that delivers significant benefits that include climate mitigation but also other tangible environmental and economic benefits. RGGI, Inc. routinely reports results from each auction and attempts to quantify all plausible beneficial impacts to date. It also publicizes enthusiastic statements from each state's lead environmental agency official on the impacts of these funds. For example, Delaware's top environmental official noted after a 2013 auction that state “reinvestment of auction proceeds in energy efficiency programs has not only avoided carbon pollution, but helped businesses and families reduce their electricity bills, and workers find jobs weatherizing homes, retrofitting outdated industrial equipment, and constructing more energy-efficient buildings.” RGGI, Inc. also publishes an ongoing set of “Success Stories,” portraying individual families or organizations that have benefited from RGGI auction support. Such stories have included a profile of a New Hampshire family restaurant that slashed its energy costs due to an energy efficiency grant and a Delaware city that purchased hybrid vehicles for public official use through RGGI auction dollars. Media accounts of RGGI frequently accentuate these kinds of cases, thereby putting a personal touch on the argument that carbon cap-and-trade can deliver tangible benefits that are very different from more elusive benefits of emissions reductions and may well offset pain imposed by any costs.

With the exception of New York and New Jersey, states have generally resisted any temptation to shift significant revenues toward such broad purposes as general funds or deficit reduction. In fact, several states are now statutorily bound to allocate auction proceeds only to climate-related programs. New York shifted $90 million to deficit reduction in 2010, but has not repeated the pattern. New Jersey transferred $65 million to deficit reduction in 2010, popularly characterized as “RGGIcide” through its deviation from original program intent one year before withdrawal from RGGI. But exits need not be final under the RGGI pact, and in fact, the New Jersey legislature has continued to press Governor Christie to return the Garden State to cap-and-trade. RGGI is also trying to parlay its new cap-and-auction mechanism into attracting other jurisdictions to consider joining, especially in light of new federal developments.

Considerations for Any Cap-and-Trade Second Act.

The capacity of sub-federal governments to operate durable cap-and-trade programs for greenhouse gas emissions was uncertain well before they attempted to launch operations due to preemption provisions in numerous federal cap-and-trade bills. Indeed, the federal legislative proposal that came closest to enactment, the 2009 ACESA, would have frozen the operations of all state or regional programs for at least five years while launching a national cap-and-trade system. Ironically, application of durability criteria to ACESA suggests that it may well have foundered even if it had been adopted.

This legislation operated with a very slender margin of almost purely partisan support in the House and would have required a unique cross-partisan coalition in the Senate given Democratic misgivings, leaving it highly vulnerable to backlash after the 2010 Congressional elections. It was written with a level of complexity and specificity that was unprecedented for American environmental legislation and gave staggeringly little flexibility to administering federal agencies to adjust to rapidly changing economic and energy supply conditions. In turn, any opportunity to use auctioning to raise revenue and build constituency support was downplayed in favor of an incredibly complex allowance allocation system that instead attempted to dampen constituency opposition by negotiating favorable allowance terms on a case-by-case basis written into statute (Rabe 2010). Ultimately, the ACESA approach not only failed to gain initial passage but so dominated congressional deliberations that it marginalized consideration of other cap-and-trade or market approaches introduced into the 111th Congress. Alternatives included a cap-and-dividend system and revenue-neutral carbon tax, both of which had some bipartisan support and clearer constituency-building provisions.

ACESA's collapse and policy termination in the majority of cap-and-trade states might indicate that this policy tool is no longer an option in American climate deliberations. But policy ideas can feature unusual resilience in the American context and may well be capable of consequential second acts. The durability of the RGGI and California experiences have clearly influenced the latest chapter in federal climate policy, whereby the Environmental Protection Agency has developed a Clean Power Plan that mandates a national 30% reduction of electricity-sector greenhouse gas emissions from 2005 levels by 2030. The agency is using authority under federal clean air legislation, an extremely durable federal environmental statute, to give each state its own emission reduction target and then allow it to select its methods to achieve this from a menu of approved options.

Cap-and-trade figures prominently on that list of options, as do related market-based approaches such as carbon taxes and fees. EPA Administrator Gina McCarthy, previously one of the architects of RGGI from her prior roles in Massachusetts and Connecticut, has repeatedly characterized RGGI and California not only as models for emulation but as durable programs that could incorporate additional state partners. The lead environmental officials in all cap-and-trade states have advanced detailed proposals calling upon EPA to fully credit their early actions. They also entered active recruitment mode, encouraging other states to either revisit abandoned commitments to cap-and-trade or consider making one for the first time by joining them as formal partners. This recruitment has emphasized state experience and durability, offering a potentially attractive mechanism to meet emerging federal regulatory provisions in a cost-effective manner.

State engagement with RGGI might be a particularly attractive option for states. RGGI's design allows for relatively easy adjustment of membership, without formal requirements that would exclude states beyond its physical borders. Unlike California, it has a proven track record in making needed adjustments, sustaining cross-state partnerships, and building constituency support through auction allocations. A partnership with RGGI would also give states access to its unique expertise in all dimensions of cap-and-trade application to the electricity sector, rather than attempting unilateral formation of a new program or collaborating with the more complex and less proven model emerging in California.

The EPA strategy raises many questions about its own durability, including its likely resilience given its creation through executive action in the final years of a term-limited presidency. However, its proposed use of state implementation plans for air quality builds upon a long-standing track record of durability, allowing considerable state flexibility in meeting a series of emission reduction targets over time. States are required to submit initial plan proposals during 2016–2017. Should those include some form of cap-and-trade, states can at least weigh lessons from prior experience on what does—and does not—contribute to the durability of such programs.

Agradecimentos

I am very grateful for the comments of two external reviewers and the editors of this journal on an earlier version of this manuscript. I also received very valuable feedback during presentations of initial drafts, including the 2013 Annual Meeting of the American Political Science Association and a seminar at the University of Ottawa.

Informações sobre o artigo.

Formato disponível.

&cópia de; 2015 The Author. Governance published by Wiley Periodicals, Inc.

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Histórico de Publicações.

Issue online: 28 December 2015 Version of record online: 20 May 2015.

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China anunciará programa de limitação e comércio para limitar as emissões.

WASHINGTON (Reuters) - O presidente da China, Xi Jinping, fará um compromisso histórico na sexta-feira para iniciar um programa nacional em 2017 que limitará e colocará um preço nas emissões de gases do efeito estufa, disseram autoridades do governo Obama nesta quinta-feira.

A mudança para criar o chamado sistema cap-and-trade seria um passo importante do maior poluidor do mundo para reduzir as emissões das principais indústrias, incluindo aço, cimento, papel e energia elétrica.

O anúncio, que acontecerá durante uma reunião de cúpula da Casa Branca com o presidente Obama, é parte de um esforço ambicioso da China e dos Estados Unidos para usar sua influência internacional para enfrentar a mudança climática e pressionar outras nações a fazer o mesmo.

Unindo forças à questão enquanto estão amargamente divididos em outras, Obama e Xi vão destacar a determinação compartilhada dos líderes das duas maiores economias do mundo em forjar um acordo sobre mudança climática em Paris, em dezembro, que compromete todos os países a reduzindo suas emissões.

O empenho de Xi ressalta a intenção da China de agir rapidamente e subverte o que tem sido há muito tempo um argumento poderoso entre os republicanos contra atuar na mudança climática: que o concorrente econômico mais poderoso dos Estados Unidos não o fez. Mas não está claro se a China será capaz de promulgar e aplicar um programa que limita substancialmente as emissões.

A economia da China depende fortemente da eletricidade barata movida a carvão, e o país tem um histórico de recorrer a revisões externas de suas indústrias. A China também tem sido afetada por grandes casos de corrupção, particularmente entre as empresas de carvão.

Mas o acordo, que autoridades americanas disseram que estava em andamento desde abril, é o primeiro compromisso da China com um plano específico para realizar o que até agora tem sido ambições gerais.

Pressões internas e externas levaram o governo chinês a tomar medidas mais firmes para reduzir as emissões de combustíveis fósseis, especialmente o carvão. A crescente revolta do público pelo ar nocivo que freqüentemente envolve Pequim e muitas outras cidades chinesas levou o governo a introduzir restrições ao carvão e a outras fontes de poluição, com o benefício de reduzir a poluição por dióxido de carbono. As autoridades também vêem benefícios econômicos na redução do uso de combustível fóssil.

A iniciativa cap-and-trade se baseia em um acordo que Obama e Xi alcançaram no ano passado em Pequim, onde ambos definem metas de redução de emissões como precursoras do acordo climático global. Obama, que fez da mudança climática uma questão importante de sua presidência, anunciou a peça central de seu plano este ano. Com seu anúncio na sexta-feira, Xi irá delinear como ele irá parar o crescimento das emissões da China até 2030.

"Aumenta nossa probabilidade de sucesso, e aumenta a probabilidade de termos um acordo mais robusto", disse Paris em uma importante autoridade do governo, sob condição de anonimato porque as autoridades não estavam autorizadas a prever o acordo.

Lu Kang, porta-voz da delegação chinesa durante a visita de estado de Xi, recusou-se a confirmar a iniciativa climática. Ele disse apenas que os dois presidentes poderiam "avançar mais" demonstrando que estavam comprometidos em lidar com o aquecimento global.

O acordo climático será um ponto importante, embora raro, em uma ampla reunião de cúpula que deverá ser dominada por potenciais fontes de atrito entre Obama e Xi. Os dois líderes começaram a se reunir na noite de quinta-feira com um jantar de trabalho de duas horas e meia na Casa Blair, em frente à Casa Branca.

O presidente planeja levantar vários tópicos contenciosos na sexta-feira, disseram assessores da Casa Branca, incluindo ataques cibernéticos a empresas americanas e agências governamentais, recuperação cada vez mais agressiva da China de ilhas e atóis em áreas disputadas do Mar da China Meridional e a repressão de Xi dissidentes e advogados na China.

Sob um sistema de cap-and-trade, um conceito criado por economistas americanos, os governos limitam a quantidade de carbono que pode ser emitida anualmente. As empresas podem comprar e vender licenças para poluir. Os economistas ocidentais apóiam há tempos a idéia como uma forma de impulsionar o mercado para levar a indústria a formas mais limpas de energia, tornando a energia poluente mais cara.

Xi se compromete a implantar um programa de "despacho verde" com o objetivo de criar um incentivo de preço para gerar energia a partir de fontes de baixo carbono, disseram autoridades. Ele concordará em ajudar a fornecer financiamento aos países mais pobres para ajudá-los a pagar por projetos que reduzam as emissões nocivas. And China, one of the world’s largest financiers of infrastructure projects, will agree to “strictly limit” the amount of public financing that goes toward high-carbon projects, another official said, in line with a 2013 commitment by the United States Treasury Department to cease public financing for new coal-fired power plants.

Em seu primeiro mandato, Obama tentou promover um programa semelhante de limitação e comércio no Congresso. Mas a medida morreu no Senado, em parte porque os legisladores de ambos os partidos temiam que uma política séria de mudança climática pudesse ameaçar a competição econômica com a China. Now, however, China appears poised to enact the same climate change policy that Mr. Obama failed to move through Congress.

A China vem desenvolvendo e executando programas menores de limitação e comércio por pelo menos três anos. Em 2012, iniciou programas-piloto em sete províncias, destinados a servir como testes para um programa nacional.

Na semana passada, autoridades chinesas se reuniram em Los Angeles com autoridades ambientais da Califórnia, que promulgaram um programa agressivo de limitar e negociar. People who attended the talks said they were meant to pave the way for a possible linkage of the Chinese and California cap-and-trade systems.

O anúncio chinês é feito menos de dois meses depois de Obama ter revelado sua política climática, um conjunto de regulamentações da Agência de Proteção Ambiental que forçaria as usinas elétricas a reduzir as emissões de carbono. As regras poderiam fechar centenas de usinas movidas a carvão altamente poluidoras. Eles provocaram protestos de republicanos e legisladores do estado do carvão, mas os negociadores internacionais dizem que as regulamentações de Obama ajudaram a romper um longo impasse entre os Estados Unidos e a China sobre as mudanças climáticas.

No entanto, as duas nações ainda estão profundamente divididas em outras questões. Autoridades norte-americanas e chinesas estiveram em negociações sobre ataques cibernéticos nas últimas semanas, uma área em que estão em desacordo após várias intrusões importantes que se acredita terem emanado da China, incluindo um ataque ao Gabinete de Gestão de Pessoal que permitiu o roubo de armas. milhões de dossiês de segurança e 5,6 milhões de impressões digitais.

Eles estão trabalhando para fechar um acordo que reabriria um diálogo de alto nível sobre questões cibernéticas e estabeleceria padrões mínimos, como o compromisso mútuo de não atacar a infraestrutura crítica um do outro durante o tempo de paz. Mas não se espera que eles alcancem qualquer entendimento mútuo sobre o ciberespaço de propriedade intelectual ou informações pessoais, uma das áreas mais espinhosas.

Da mesma forma, é improvável que os dois presidentes cheguem a um acordo sobre o Mar da China Meridional, onde os chineses se mudarão para construir pistas em ilhas artificiais em áreas disputadas elevaram os temores americanos de um confronto em uma hidrovia importante.

Os dois presidentes devem chegar a um acordo sobre as regras que regem os episódios envolvendo aeronaves militares chinesas e americanas, baseando-se em acordos anteriores que buscam evitar acidentes ou episódios que poderiam se transformar em confrontos.

Chris Buckley contribuiu com reportagem de Hong Kong.

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